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2020年国外国防与装备经济性发展综述

2020年,美国政府与国防部各级机构通过发布一系列采办政策文件与指南不断强化国防与装备经济性要求,突出采办项目成本评估工作的重要性。美国防部相继发布了2019财年国防采办项目绩效评估年度报告和成本评估年度报告,全面反映美军国防采办效益和成本评估活动情况。美国国会预算局分析了美国防部在“未来年度国防计划”期间的基础国防预算,预测了至2035财年国防计划下的基础国防预算。本综述重点以美国为主,包括其采办政策文件与指南、2019年采办项目进展情况、未来国防预算等内容,同时简单分析了英国、俄罗斯、日本等其他主要国家的2021年国防预算情况。

一、美国防部发布一系列采办政策文件与指南,强化采办项目成本评估工作

2020年,美国防部对国防采办政策进行重大变革,相继发布了5000.73指示《成本分析指南与程序》、5108.84指令《成本评估与计划鉴定局局长》等一系列新版采办政策文件以及国防部成本估算、使用与保障成本估算等操作指南,进一步强化了采办项目成本评估要求与程序(见表1)。

表1  2020年美发布的成本评估业务相关采办政策文件

1、新版5000.02指示将采办项目成本评估作为10个业务领域之一

1月,美国防部发布新版5000.02指示《适应性采办框架的运行》和5000.02T指示《国防采办系统的运行》,提出支持采办程序的10个业务领域,其中之一是成本评估业务。指示中明确要求在采办项目过程决策点和全寿命周期各阶段均需进行成本估算与报告。12月,美国防部发布更新后的5000.02T指示《国防采办系统的运行》,指出“附件10:成本估算与报告”已经被新版5000.73指示《成本分析指南与程序》代替,并要求国防部部局在采办项目全寿命周期各阶段进行技术可行性、成本、进度和经济可承受性的综合权衡分析,采办策略应明确记录可持续性以及使用与保障的成本风险管理,以及降低风险的成本,从而在全寿命周期中提供成本透明性和可追溯性。

2、新版5000.73指示强化采办项目全寿命成本管理

3月,美国防部发布新版5000.73指示《成本分析指南与程序》,针对采办成本分析管理体系、成本分析内容、成本估算的风险管理要求以及成本数据管理工具进行明确规定,体现了各级专业化机构是成本分析的组织基础、操作性强的法规文件是成本分析的制度保障、现代化工具是提高成本分析效率的重要手段等特点,核心内容如下:

(1)明确了采办成本分析的分类管理体系

5000.73指示明确了国防部、军种、项目管理机构等相关部门在采办成本分析工作中的职责与工作关系。一是明确了国防部成本评估与计划鉴定局的主要职责,包括:制定全寿命周期成本分析政策、程序与指南;与国防部副部长(主计长)办公室共同管理国防预算编制;对重大国防采办项目进行独立成本估算,接收并审查各军种的成本分析报告;为各军种的成本分析工作提供指导并实施监督;领导国防部成本团队的发展。二是明确了各军种成本分析机构在采办项目成本分析中的主要职责,包括5000.73指示规定的各类国防采办项目中由各军种负责的相关成本分析工作,如对重大国防采办项目进行独立成本估算。三是明确了项目管理机构的职责,主要是在采办各阶段和里程碑决策点前开展成本分析工作,并建立成本分析报告制度,将成本分析的相关成果向军种成本分析机构(一般国防采办项目)或者向国防部成本评估与计划鉴定局(重大国防采办项目)报告,并对国防采办项目全寿命经费使用负责。

(2)细化了各类采办项目的成本分析内容

5000.73指示明确了重大能力采办、中间层采办、软件采办、国防业务系统和服务采办等采办项目成本分析的主要内容与程序。

①进一步规范了重大能力采办项目的成本分析要求

一是独立成本估算。在里程碑决策点审查以及研制建议征求书发布决策、大批量生产决策、“纳恩-迈克柯迪法案”严重超支审查前,成本评估与计划鉴定局负责对所有的重大国防采办项目及其主要子系统进行独立成本估算或批准军种成本机构开展独立成本估算,流程如下图所示。

图1  成本评估与计划鉴定局重大能力采办的独立成本估算流程(中国航空工业发展研究中心,作者制图)

二是多年采购合同成本分析。在国防部提交立法机关要求订立一份多年采购合同请求之前,成本评估与计划鉴定局要进行该项目的初步成本分析,以确定在基线年度采购合同上使用多年采购合同的预计成本节省金额。在有关部门签订多年采购合同前30天内,进行项目最终成本分析,流程如下图所示。

图2  多年采购成本评估流程(中国航空工业发展研究中心,作者制图)

三是初始作战能力形成后的使用与保障成本分析。在初始作战能力决策点之后,国防部部局应继续跟踪使用与保障成本,并在重大国防采办项目或主要系统的全寿命周期中每年更新使用与保障成本估算,将使用与保障成本分析与预期成本进行比较。

②进一步明确了其他各类采办项目的成本分析要求

一是中间层采办项目的成本分析。成本评估与计划鉴定局负责对超过I类采办项目阈值的中间层采办快速原型样机项目和超过I类或II类采办项目阈值的中间层采办快速部署项目进行全寿命周期成本估算。成本评估与计划鉴定局可在其权限范围内,将进行成本估算的权力委托给军种成本机构。对于没有超过I类采办项目阈值的快速原型样机项目,必须由相应的军种成本机构按照制度流程来开展。流程如下图所示。

图3  中间层采办项目全寿命周期成本估算评估流程(中国航空工业发展研究中心,作者制图)

备注:I类采办项目是指由国防采办执行官估算的研究、开发、试验与鉴定总成本超过5.25亿美元(2020财年不变美元),或采购总成本超过30.65亿美元(2020财年不变美元),或由里程碑决策当局指定的重大国防采办项目。II类采办项目是指未达到I类采办项目标准,但由国防部部局估算的研究、开发、试验与鉴定总成本超过2亿美元(2020财年不变美元),或采购总成本超过9.2亿美元(2020财年不变美元),或由里程碑决策当局指定的重大系统项目。III类采办项目是指未达到I、II类阈值标准以及未被里程碑决策当局指定为重大系统的项目。

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