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俄罗斯现行国防采购价格形成与管理

俄罗斯近年来武器装备发展面临着实现2020年前70%现代化改进的紧迫任务,同时国防工业企业还需在国家国防订货和军贸出口之间维持平衡,既要完成国家任务,又要保证利润最大化,军方和工业界龃龉不断。为此,俄罗斯国防采购价格管理近几年来也在随着经济形势的变化进行调整。本文将对其现行的价格管理制度进行剖析。

俄空天军正在同时批量采购的苏-57战斗机和米格-35等战斗机

一、现行法律法规

当前俄罗斯国防采购价格管理主要依托法律包括《国家和市政需要的货物、工程、服务采购合同系统法》(简称《合同系统法》)、《国家国防采购法》和《关于国防采购产品价格国家管理的条例》(简称《价格管理条例》)等,一些情况如下:

——2012年12月通过的275号联邦法律《国家国防采购法》是俄罗斯国防采购相关的顶层法律,是国防采购计划形成、合同分配、合同执行、合同监管的主要法律基础,同时也规定了国家国防采购价格管理的基本原则和方法。

——2013年4月通过的44号联邦法律《合同系统法》从共性角度对采购合同价格形成、合同签订和执行监管等进行了规定,针对国防采购合同的专门条款主要参考了《国家国防采购法》。

——2017年12月1465号政府决议批准的《价格管理条例》对价格管理给出了细致的规定,是当前俄罗斯国防采购价格管理的主要依据,汇聚了价格形成、价格类型、目标价格、利润分配、初始/最大价格、价格登记等多种管理方式,决议生效日期是2018年1月1日。

从某种意义上说,1465号《价格管理条例》是俄罗斯国防采购价格管理各项法律法规的集大成者,展示了在国防采购价格形成方面的新思路和新方法。

首先,《价格管理条例》融合了2015年5月俄罗斯政府批准的407号决议《关于国防采办产品初始(最高)价格制定机制》、2017年2月俄政府颁布的208号决议《关于国家国防采购价格管理》、2012年5月441号政府决议《关于确定国防采购国家合同的初始(最高)价格的若干问题》、2013年12月1155号政府决议《关于国防采购产品价格类型使用规范的批准》等一大批法律法规内容,并使后者随之失效。

第二,《价格管理条例》针对供应商企业成本居高不下、透明度不高等问题,引入了新的价格形成方式,同时由于吸纳了之前多个法律法规内容使国防采购计划形成、合同分配和合同执行过程,以及合同的所有执行方采用统一的监管机制和法律保障。

第三,依托《价格管理条例》和《国家国防采购法》,新的成本构成程序开始生效,俄罗斯工业与贸易部于2019年2月8日发布的第334号决议确定了国防采购框架下产品价格中包含的成本组成,以便控制国家采购合同的价格。

总之,随着国家经济形势变化、国防工业结构特点、采购数量、类型和性能要求的变化,俄罗斯一直在完善其国防采购定价机制。

二、基本概念

在俄罗斯国防采购价格管理中涉及多个主体、多种价格类型,对这些定义进行梳理和明确是顺利了解俄罗斯价格管理的基础,本文将选择几个重要的概念予以说明。

——国家订货方:作为国防采购政府合同的主要执行方的政府部门,主要指国防部、也包括紧急事务部等其他部门;

——行业主管机构:俄罗斯联邦工业和贸易部(航空也归它管),国家原子能公司(Rosatom),俄罗斯联邦航天国家公司依据各部门活动范围在《价格管理条例》规定的程序和范围内行使国家价格管理的权力;

——“供应商”:签订政府合同(协议)提供国防采购所需产品的供应商,包括竞争性产品的供应商和唯一供应商;

——“唯一供应商”:俄罗斯武器和军事装备的供应商,其生产的产品在俄罗斯没有类似产品,此类供应商应当被列入武器和军事装备的独家供应商目录中,或按照总统或政府决定规定程序,可作为国防采购产品独家供应商,并签订相应产品的供货政府合同的企业;

——目标价格:在国家国防采购计划形成阶段确定,旨在消除国防采购分配阶段国家订货方与主要供应商之间的“价格战”,保证编制国防采购计划时使用价格指标的客观性,缩短分配国防采购时国家合同的签订时间。在符合条件的情况下,国家订货方在采购竞争性产品时,根据目标价格确定国家合同的初始(最高)价格,如果二者相等,甚至无需要求供应商提供额外资料。如果与唯一供应商签订合同,目标价格是与潜在供应商就计划采购的产品价格达成的初步协议。

——初始(最高)价格:针对竞争性产品的国防采购,根据预测的产品单价(目标价格)或《价格管理条例》中规定的程序,以及预期供货范围在国防采购分配阶段确定的合同价格,包括辅助工程(服务)的价格。

——价格登记:国家授权机构(主要指联邦反垄断局)对国家订货方和唯一供应商之间达成协议的商品单价在注册表中进行固定和核实,根据目标价格或《价格管理条例》中规定的程序确定,可作为形成国家合同价格的参考,原则上合同单价不超过登记的价格。

除以上概念外,在国防采购价格形成和管理过程中还涉及市场指数分析法、可比价格法、成本法等确定产品价格的方法,以及指导价格(调整价格)、固定价格或报销费用价格等价格类型概念。

三、价格管理

俄罗斯国防采购价格管理主要针对国防采购产品清单中的产品及其加工、制造、维护、改进、修理和回收利用等相关工作,以及唯一供货商生产的武器和军事装备,航空航天领域国家计划或联邦专项规划提出的工作和服务等。

1. 问题判断

俄罗斯之前的国防采购合同价格管理有两方面特点值得关注:

第一,合同价格形成主要以成本法为主,在成本法之中需要计算企业的利润,为平衡国家采购方和国防工业企业的利益,国防采购合同利润计算采用20+1%的原则,其中20%的含义为——合同主要执行方即总承包商的利润在正常情况下不能超过自身研制生产费用(自有成本)的20%,1%的含义为——总承包商为完成合同外购配套产品的利润不超过配套产品成本(引入成本)的1%;

第二,国家订货方的合同往往每年签订一次。

由此也带来了两方面问题:

1)现行制度对当前企业激励不足,利润与成本挂钩,每年签订合同,降低成本的同时也损失了利润,企业缺乏主动降低成本积极性;

2)引入成本附加利润仅有1%,总承包商更倾向将所有任务掌握在自己手中,以便获得更多的利润,尽管产品质量和效率可能远低于外包。因此,俄罗斯不断推进国防采购价格管理,完善定价机制,一方面是为应对现阶段经济疲弱带来的国防采购压力;另一方面期望通过价格管理提升企业降低成本提高效率的意愿,实现价格形成和监管的一致性。

2. 管理措施

俄罗斯国防采购价格管理由国家订货方、行业管理机构和联邦反垄断局等联合完成,军代表也在价格形成过程中发挥一定监督作用。针对国防采购价格管理方面的问题,俄罗斯在《价格管理条例》中针对国防采购合同价格提出相应措施。

(1)措施内容

措施内容包括:

1)引入目标价格:确定计划期限内或下一年计划的供货产品目标价格,针对唯一供货商交付产品还需确定价格类型形成报价方案;

2)弱化成本法:在价格形成时引入市场分析机制,并利用指数化方法完善成本法;

3)规定利润范围:在应用成本法定价时,限制合同价格的利润区间(图 1),产品成本包括自有成本和引入成本,引入成本指采购配套产品的支出;

4)限定初始(最高)价格:针对竞争性产品确定国防采购合同的初始(最高)价格;

5)采用登记价格:针对唯一供应商的国防采购,在确定合同价格时引入价格登记制度。

图1 当前成本法价格组成(中国航空工业发展研究中心,张慧制图)

其中,前三项措施对所有供应商均有效的共性原则,后两项是针对不同供应商的特性原则。通过弱化成本法,可以减少利润与成本挂钩,有效促进供应商降低成本积极性。通过确定目标价格、初始(最大)价格和价格登记制度可加强价格监督管理,提高资金利用效率。

(2)措施运用

俄罗斯国防采购价格管理措施在国防采购计划编制、合同分配和合同执行过程中分别应用(图 2):

1)在国家订货方根据法定程序、国家武备计划和其他专项计划、国家预算拨款等信息编制国家国防采购计划时,利用措施1-3,按照产品交付预期计划,形成产品目标价格,对于唯一供应商产品还需确定价格类型。

2)在分配国家国防采购合同时,利用措施4通过竞争的方式确定国家合同初始(最大)价格,结合措施5完成与唯一供应商签订的国家合同价格登记。

3)在完成国家国防采购时,根据产品价格类型规定要求,修订产品价格类型和价格范围,其中价格类型主要是向固定价格转变,价格范围受到指数化(基价指数化和成本项目指数化)方法的影响。

图2  在国防采购不同阶段的价格管理措施(中国航空工业发展研究中心,张慧制图)

四、价格形成过程

俄罗斯国防采购价格形成过程中,目标价格是最终形成合同价格的基础。竞争性产品合同价格和唯一供货商产品的目标价格、合同价格形成过程和执行机构都存在一定差异,针对唯一供货商产品的国防采购要求更多的制度监管和保障。

1. 目标价格

目标价格是俄罗斯制定国防采购计划的基础,也是价格管理的主要措施之一,以俄罗斯原始经济数据为初始输入。

(1)竞争性产品目标价格

确定竞争性产品目标价格的主责机构是国家订货方,由国家订货方确定潜在供应商、发起询价并形成目标结论,潜在供应商通过目标报价书向国家订货方进行报价,行业主管机构具有建议权。具体过程见图 3。目标价格询价的形式由联邦反垄断局与行业机构和俄罗斯联邦国防部协商确定,报价书的内容需包括:

——有关产品供应量的信息,包括国防采购产品、出口供货产品;

——如果供货期限预计超过一年,提供每年供货的目标价格;

——如果产品生产的工艺周期超过一年,提供整个生产周期的目标价格,在用采用成本法计算式,还需论证计划成本,包括每年的配件成本;

——价格形成方法及相关文件;

——《价格管理条例》中规定的其他文件。

如潜在供货商未在规定时间内报价则需向国家订货方说明原因。

图3  竞争性产品目标价格形成过程(中国航空工业发展研究中心,张慧制图)

(2)唯一供货商产品目标价格

唯一供货商产品目标价格形成过程较为复杂。主要包括以下四个阶段(表 1)。在目标价格形成过程中,询价的形式和目标价格结论形式也由联邦反垄断局与行业机构和俄罗斯联邦国防部等国家订货方协商确定。在目标价格结论中,除包含竞争性产品目标价格报价书的内容外,还需要增加:

——单个产品目标价格备忘录;

——产品价格类型的选择提案。

行业主管机构形成目标价格结论提交国家订货方后,国家订货方若不同意结论内容,将开启新的协商流程,并由垄断局、军事工业委员会等机构出面协调,直至最后各方达成一致(图 4)。

图4  国家订货方针对目标价格结论的审查过程(中国航空工业发展研究中心,张慧制图)

2. 竞争性产品合同价格形成

针对竞争性产品的国家国防采购合同,国家订货方需以目标价格为基础确定合同的初始(最大)价格,在价格确定过程中(图 5),主要考虑三种情况:

1)若在竞争性采购产品的确定了目标价格,且目标价格形成条件与国防采购时要求的条件具有可比性,则国家订货方根据目标价格确定国家合同的初始(最大)价格,一般情况下二者相等,无须对该产品向企业进行补充询价。

2)若在目标价格受到俄罗斯社会经济发展原始预测参数变化影响,则国家订货方有权根据目标价格、社会经济发展指标等调整确定对竞争性产品的国家合同初始(最大)价格,也无须向企业进行补充询价。

3)若在国防采购计划编制阶段没有形成可用的目标价格,或者存在目标价格但无法根据社会经济发展指标进行调整,国家订货方为形成初始(最大)价格则需重新向潜在供应商进行询价,潜在供应商根据合适的产品定价方法进行报价,国家订货方所有潜在供应商的报价为基础确定初始(最大)价格。

图5  竞争性产品国家采购合同初始(最大)价格(中国航空工业发展研究中心,张慧制图)

在初始(最大)价格确定后,国家订货方以此为参考,通过竞争的形式确定供货商并签订国家合同,合同价格一般不应不超过初始(最大)价格。

3. 唯一供货商产品合同价格形成

与竞争性产品采购相比,唯一供应商国防采购合同价格的形成过程要复杂得多,受到的监管也更为严格。但在唯一供货商产品的国防采购过程中引入了登记制度,同时对价格种类也有要求。根据《价格管理条例》俄罗斯国防采购合同中产品价格可以规定为指导价格(调整价格)、报销费用价格或固定价格等类型。

(1)需登记的产品范围

针对唯一供货商的国防采购中,以下产品价格需要登记:

1)核武器综合系统领域内的产品和列入专用原料和裂变物质国家储备的物资价值。俄罗斯国家原子能公司按其规定程序实现指定产品的价格登记;

2)列入国防采购唯一供货商订单的商品,由联邦反垄断局对指定商品的价格进行登记。

(2)价格登记流程

从《价格管理条例》中的规定来看,俄罗斯国防采购价格登记制度受到目标价格结论和价格类型两方面因素限制,这两种因素分别在国防采购合同的签订和执行阶段对价格登记提出要求。具体要求为:

1)目标价格结论:已有目标价格结论,且潜在唯一供货商同意签订单价不超过已经形成目标价格结论的合同提议,不需登记;若唯一供货商不同意单价低于目标价格结论或尚未形成联邦反垄断局任何的目标价格结论,则需重新询价并在签订合同签完成登记(图 6),在签订国家合同时,将登记的产品单价和价格种类需在合同中注明。

2)价格类型:若签订的国家合同价格类型为指导价格(调整价格)或报销费用价格,在转化为固定价格后,低于原合同规定的价格,不需登记;若高于原有价格则需重新登记。一般来说,在相应产品价格类型有效期到期后,到该货物停止供货前两个月内,或达到产品技术可用性80%的情况下需完成固定价格转化,并根据要求完成登记。

图6  唯一供货商产品价格询价登记过程(中国航空工业发展研究中心,张慧制图)

结合以上两条要求,可以总结针对唯一供货商产品国防采购的价格登记过程,见图 7。

图7  价格登记过程(中国航空工业发展研究中心,张慧制图)

此外,对于无需登记的产品,根据的目标价格确定合同价格,如果未确定产品的目标价格,则按照图 6规定的程序来确定。

五、小结

总体来说,1465号《价格管理条例》也显示出俄罗斯在国防采购价格管理方面制度的统一与变革。在分析之后由以下两点经验值得关注:

1)形成系统性的管理制度:一方面价格管理贯穿国防采购合同始终,在国防采购计划编制、合同价格确定、合同执行等阶段均有对应管理措施;另一方面对参与国防采购的各方职能和任务进行了明确规定;

2)引入多样化的价格工具:首先丰富了国防采购价格形成方法,通过弱化成本法增加指数法减少利润和成本的相关性,提升企业积极性;第二采用多种价格类型,实现在合同执行过程中的管理;第三规定了目标价格、价格登记等手段加强监管;

同时,还有两点问题需要进一步解决:

1)目标价格管理措施不足:当形成目标或初始(最大)合同价格时,潜在供应商依旧有意愿最大限度满足技术任务要求,从而提高初始价格额度,为后续参与竞争预留空间;

2)未明确价格类型转化方法:在《价格管理条例》中没有给出指导价格(调整价格)或报销费用价格向固定价格的转化方法,实际执行中有待进一步完善。

当前,俄罗斯国防采购价格形成和管理仍旧缺少综合、详实的分析。后续应当对价格形成方法和价格类型的适用条件进行深度剖析,为国内相关领域研究提供参考。

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